Širenje rudnika Čukaru Peki: kako se gradi rudnik kada investitoru ponestane strpljenja?

Autori: Aleksa Matović, Platforma za društveni razvoj i inovacije i Ana Graovac, Nova planska praksa. 

Navikli smo da se urbanistički projekat u Srbiji koristi za velike i složene zahvate koji po svojim posledicama daleko prevazilaze pojedinačnu parcelu ili potrebu za detaljnom razradom već usvojenih planskih rešenja. Ipak, da se rudnik uređuje urbanističkim projektom - to je već novost U toku je postupak potvrđivanja urbanističkog projekta za novu flotaciju rudnika „Čukaru Peki". Rudarsko postrojenje planira se za takozvanu „donju zonu" rudnika, iako  se još uvek sprovode istražni radovi, kojima bi trebalo da se utvrdi količina mineralnih resursa, njihov kvalitet, kao i da li uopšte mogu biti potvrđeni kao rezerve pogodne za eksploataciju. Paradoksalno, država paralelno priprema i potpuno novi prostorni plan posebne namene rudarsko-metalurškog kompleksa „Čukaru Peki" i „Malka Golaja", kojim bi trebalo da se planski uredi takozvana „donja zona“ ležišta rudnika Čukaru Peki. Drugim rečima, urbanistički projekat za postrojenje za preradu rude iz „donje zone“ već se izrađuje, iako tek treba utvrditi da li postoje uslovi da se eksploatacija na tom prostoru uopšte odobri, a ceo prostor planski uredi.

Kako se opravdava ovakav redosled? Prema obrazloženju investitora, postupak pripreme i donošenja prostornog plana traje predugo, a „prioritetni“ objekti ne mogu da čekaju. Zato je kompanija odlučila da za budući kompleks „Čukaru Peki – donje ležište“ pokrene izradu planova detaljne regulacije i urbanističkih projekata, uključujući i projekat za prvu fazu flotacije. To je kao kada bi se, uz obrazloženje da izrada plana za čitav industrijski kompleks traje predugo, najpre odobrila izgradnja fabrike, a tek naknadno odlučivalo da li je takav kompleks na tom mestu uopšte prihvatljiv i kako će uticati na okolna naselja, vodu i vazduh. I da se za ceo postupak pita investitor, a ne državna uprava kojoj je po Ustavu i zakonima ove zemlje poveren proces planiranja.

Flotacija nije obična zgrada, već kompleksno postrojenje u kojem  se iskopana ruda usitnjava i obrađuje kako bi se iz nje izdvojili korisni minerali, dok preostali materijal završava kao jalovina (otpad). Zato se ona ne sme planirati izolovano od ostatka rudnika. Umesto da se sagleda kao  sastavni deo celog rudarskog kompleksa “donje zone”, flotacija se izdvaja i “uređuje” kroz urbanistički projekat, čime se gubi šira slika uticaja na prostor i životnu sredinu, a krupne promene u prostoru sprovode "na mala vrata". Takav pristup otvara mogućnost da se za svaki naredni rudarski objekat izrađuje poseban urbanistički projekat, sve dok se deo po deo ne izgradi gotovo čitav rudarski kompleks za rudnik koji formalno još nije ni odobren.

Prostorno planiranje je  proces kojim se strateški detaljno određuje na koji će se način   određen prostor dugoročno razvijati, šta je na tom prostoru dozvoljeno graditi, kao i pod kojim uslovima. Kada se radi o velikim i složenim projektima koji značajno menjaju celokupno okruženje, kao što su ogromni rudarski kompleksi, autoputeva ili hidroelektrana donosi se Prostorni plan područja posebne namene (PPPPN). Ovaj plan se može posmatrati kao svojevrsni „krovni zakon“ za jedan specifični prostor. Njegova svrha je da obuhvati prostor u celini: osim same lokacije rudničkog okna, plan sagledava i šire posledice rudarskih aktivnosti na okolna naselja, životnu sredinu i prirodne resurse.

Sa druge strane, urbanistički projekat ima znatno drugačiju ulogu, i služi za detaljniju arhitektonsko-urbanističku razradu konkretnih parcela pre izdavanja građevinskih dozvola (poput definisanja tačnih gabarita objekata), i može se izrađivati samo za one zone za koje je planom već odobrena neposredna primena pravila gradnje. Drugim rečima, urbanistički projekat je tehnički dokument čija je svrha razrada onoga što je već usvojeno i temeljno procenjeno krovnim prostornim planom.

Prostorni plan područja posebne namene se donosi upravo za područja koja zahtevaju poseban režim organizacije, korišćenja i zaštite. Njegova svrha nije isključivo obezbeđivanje formalnog osnova za parcijalnu gradnju, već utvrđivanje da li, pod kojim uslovima i u kom tačno obimu treba dozvoliti rudarske aktivnosti. Kada dozvolimo da se prioritetni objekti realizuju pre donošenja krovnog plana, on se svodi na instrument naknadnog usaglašavanja i legalizacije već stvorenih investicionih činjenica na terenu. Sa stanovišta struke, izdvajanje pojedinih faza predstavlja grubo narušavanje zakonodavne hijerarhije planskih akata.

Spornim tumačenjem Zakona o planiranju i izgradnji, pokušava se opravdati izrada urbanističkog projekta bez izmene prostornog plana područja posebne namene. Zakonski mehanizmi koji su prvenstveno uvedeni radi efikasnijeg planiranja linijskih infrastrukturnih objekata, sada se primenjuju i na rudarske objekte, uz obrazloženje da je eksploatacija mineralnih sirovina javni interes.

PPPPN za „Čukaru Peki" eksplicitno predviđa da je za zonu potencijalnog razvoja rudarskog područja neophodna izrada planskog dokumenta, te da su opšta pravila data samo kao smernice za izradu planova detaljne regulacije, a nikako za direktnu primenu putem urbanističkog projekta. Za delove izvan centralnih zona primenjuju se opšta pravila Prostornog plana opštine Bor, prema kojima se izvan građevinskog područja mogu graditi isključivo poljoprivredni objekti, komunalni objekti i kuće za odmor. Flotacija se očigledno ne može podvesti ni pod jednu od tih kategorija. Pored toga, u PPPPN je jasno navedeno da se flotacija tretira kao pretežna, a ne prateća rudarska aktivnost, zbog čega ne može biti podvedena pod pojedinačne objekte koji bi se radili po ubrzanom modelu. 

Slika 1: Karta namene površina u okviru rudnika Čukaru Peki

Slika 2: Karta nove flotacije rudnika Čukaru Peki

Da apsurd bude veći, veliki broj parcela u katastarskoj opštini Slatina, koje su obuhvaćene urbanističkim projektom, se nalazi izvan granica koje su važećim planom namenjene rudarskim aktivnostima. Reč je o šumskom i poljoprivrednom zemljištu čija se prenamena pokušava sprovesti urbanističkim projektom, uprkos tome što je čak i nadležno ministarstvo izdalo negativne uslove navodeći da se ,,može zaključiti da su prisutna neslaganja u projektnoj i planskoj dokumentaciji, u pogledu granica obuhvata”, te da se “katastarske parcele, koje se nalaze u granicama obuhvata predmetnog urbanističkog projekta, ne nalaze u granicama prostora koji je Prostornim planom rezervisan za rudarske i prateće rudarske aktivnosti.”

Ono što se ovakvim pristupom preskače nije samo izmena prostornog plana, već i jedan od ključnih mehanizama zaštite životne sredine, odnosno strateške procene uticaja na životnu sredinu. Njena svrha je da se, pre donošenja plana i stvaranja nepovratnih posledica u prostoru, sagledaju neposredni, posredni i kumulativni uticaji čitavog rudarskog kompleksa na zdravlje ljudi, vodu, vazduh, zemljište, prirodu i druge resurse. Ovaj proces je sa razlogom dizajniran da bude temeljan i dugotrajan. On podrazumeva izradu sveobuhvatnog Izveštaja o strateškoj proceni, kojim se analizira kako će celokupan kompleks uticati na stanovništvo i zdravlje ljudi, ali i na vazduh, vodu, zemljište i druge prirodne resurse. U postupku strateške procene javnost ima ključnu ulogu: građani, udruženja i stručnjaci mogu da ukažu na zanemarene rizike, ospore loša rešenja i zahtevaju izmene pre nego što plan bude usvojen. Tačno je da takav postupak traje, ali žurba investitora ne može biti razlog da se on preskoči - upravo zato zakoni i postoje. Naprotiv, pokušaj da se koriste “prečice” ostavlja utisak da problem nije samo u dužini postupka, već i u tome što bi javnost u njemu dobila priliku da postavi pitanja na koja investitor možda ne želi da odgovara. 

Šta investitor dobija donošenjem urbanističkog projekta umesto PPPPN?

1. Ubrzanje investicije

Urbanistički projekat omogućava da se planiranje i izgradnja pojedinačnih rudarskih objekata pokrenu bez čekanja da bude završen znatno složeniji i dugotrajniji postupak izmene prostornog plana. Planiranjem i izgradnjom pojedinačnih delova kompleksa pre donošenja odluke o celom rudarskom zahvatu postepeno se sužava mogućnost da nadležni organi kasnije zaključe da eksploatacija nije prihvatljiva ili da ne može biti odobrena u planiranom obimu.

2. Izostanak strateške procene uticaja celog rudarskog kompleksa

Bez izmene PPPPN-a ne sprovodi se strateška procena kojom bi se zajedno razmatrali uticaji svih planiranih rudarskih objekata i aktivnosti na stanovništvo, zdravlje ljudi, vodu, vazduh, zemljište i prirodne resurse.

3. Niži troškovi realizacije projekta

Kada se projekat ne sagledava kao celina, postoji mogućnost da određeni rizici i potrebne mere zaštite uopšte ne budu prepoznati ili da budu procenjivani samo za pojedinačne objekte. Manje zahtevne mere zaštite životne sredine istovremeno znače i niže troškove za investitora.

4. Ograničavanje učešća javnosti

Postupak urbanističkog projekta ne pruža javnosti isti prostor za učešće kao donošenje prostornog plana i strateška procena. Kod urbanističkog projekta javnost ima svega sedam dana da pregleda dokumentaciju i podnese primedbe - na koje niko zvanično ne mora ni da odgovori. Nasuprot tome, donošenje PPPPN-a podrazumeva dve faze uključivanja javnosti: rani javni uvid od 15 dana i javni uvid u nacrt plana od 30 dana, uz javnu prezentaciju i javnu sednicu na kojoj se razmatraju primedbe. To znači najmanje 45 dana za učešće javnosti, što je šest puta duže nego kod urbanističkog projekta.

5. Prenamena zemljišta bez izmene PPPPN

Urbanističkim projektom pokušava se otvoriti prostor za izgradnju rudarskih objekata na poljoprivrednom i šumskom zemljištu, iako važeći plan takvu namenu ne predviđa.

Kada se ključna postrojenja planiraju i grade pre usvajanja krovnog prostornog plana, naknadna procena prihvatljivosti rudnika gubi stvarni značaj, jer već izvedeni radovi i uloženi kapital stvaraju pritisak da se plan prilagodi postojećem stanju. Posle flotacije, opravdano se nameće pitanje: šta je sledeće što će biti uređivano urbanističkim projektom? Ovakva praksa otvara prostor za izbegavanje strateške procene uticaja, slabljenje zaštite životne sredine i potiskivanje javnosti iz procesa planiranja i odlučivanja. Da bi se sprečilo pretvaranje čitavih regiona u zone isključivog investitorskog interesa, gde se krše važeći propisi i direktno ugrožavaju prava građana, odluke koje trajno menjaju prostor ne smeju se donositi deo po deo i na mala vrata.