Daleko je Sunce - da li izmene Zakona o planiranju i izgradnji podržavaju solarnu energiju ili stvaraju privilegije za pojedine investitore?

Autor: Mirko Popović 
Vlada Srbije predlaže izmene Zakona o planiranju i izgradnji kojima se investitorima proizvodno-industrijskih kompleksa olakšava procedura za odobravanje izgradnje solarnih elektrana. S druge strane, građani, javne ustanove i mala preduzeća ostaju suočeni sa nejasnim i nepotrebnim ograničenjima. Umesto parcijalnih rešenja, Srbiji je potreban jasan i predvidiv sistem za razvoj solarne energije koji nastaje kroz dijalog i dogovor svih društvneih aktera. 

Leto je i vruće je.

Leto je i menja se Zakon o planiranju i izgradnji.

Na prvi pogled nijedna od ove dve informacije nije vest. Jer, leti je vruće – istina, svake godine je vrućije nego prethodne. A Zakon o planiranju i izgradnji se menja svake godine. Dobro, skoro svake godine - nekad i dva puta godišnje. Da li bi onda javnost trebalo da zanemari ovu uobičajenu atmosfersku pojavu izmene Zakona o planiranju i izgradnji? Ne, nikako. Jer upravo nemušto i šturo obrazloženje izmena zakona govori  da zakonodavac želi da ove izmene prođu neopaženo.

Predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji Vlada Srbije je uputila Narodnoj skupštini 7. avgusta, pre tri dana. Pripremi predloga ovog zakona nije prethodila javna rasprava. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji ima (samo) 7 članova od kojih, prema rečima Predlagača, 5 od ovih 7 članova sadrže tehničke ispravke i terminološka usklađivanja, dok se članovima 2. i 4. vrše konkretne izmene zakonskog teksta. I na te “tehničke izmene” svakako bi trebalo obratiti pažnju i nadam se da će o tome pisati neko ko je stručan za upravljanje građevinskim otpadom.

Ovaj tekst je pre svega poziv na hitnu akciju svih aktera u društvu jer je krajnje vreme da se planiranje i izgradnja projekata obnovljive energije vrate u tokove društvenog dijaloga kako bi se maksimalno iskoristile mogućnosti i dobrobiti koje društvu mogu da daju Sunce, vetar i ostali obnovljivi izvori energije. Zbog toga sam bio slobodan da predložim rešenja koja bi trebalo da pokrenu diskusiju, a ne da daju konačne odgovore.

Ko će biti dužan da pribavi lokacijske uslove za izgradnju solarne elektrane, a ko više neće?

U ovom kratkom ogledu o predloženim izmenama Zakona o planiranju i izgradnji pažnja je posvećena članu 2 – izmenama odredbi postojećeg zakona kojima je uređeno u kojim slučajevima investitor nije dužan da pribavi lokacijske uslove.

Ovim članom menja se član 53a važećeg zakona koji se odnosi na izdavanje lokacijskih uslova. Zapravo, izmene se odnose na stav 8. člana 53a kojim je utvrđeno kada investitor nije dužan da pribavi lokacijske uslove. Pored toga, u članu 53a dodaje se i stav 9. 

Prema predlogu izmena investitor koji gradi solarnu elektranu za sopstvene potrebe, instalisane snage do 1 MW i u okviru proizvodno-industrijskog kompleksa, neće biti dužan da pribavi lokacijske uslove. 

Od obaveze pribavljanja lokacijskih uslova biće oslobođen investitor koji:

●    namerava da gradi solarnu elektranu do 1 MW instalisane snage;

●   namerava da električnu energiju koju proizvede u toj solarnoj elektrani koristi za sopstvene potrebe i bez mogućnosti da je isporuči dalje u distributivni sistem.

Međutim, nije jasno zašto je ova zakonska odredba ograničena samo za objekte u okviru proizvodno-industrijskog kompleksa? Jer, pre svega, zakonom nije utvrđeno šta je proizvodno-industrijski kompleks. Važeći Zakon o planiranju i izgradnji poznaje izraz privredno-industrijski kompleks. Uzdržavam se od pretpostavke da je Predlagač zakona nešto u brzini pogrešio pa će sledeće godine da vrši terminološko usklađivanje. Takođe, ni Pravilnik o klasifikaciji objekata ne poznaje kategoriju proizvodno-industrijski kompleks.

Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Službeni glasnik RS“, br. 21/2010)  nedvosmisleno upućuju zakonodavca na korišćenje jedinstvene terminologije u propisu i termina sa utvrđenim značenjem. Još kažu pravila: „Ako se u propis uvodi novi termin, odnosno izraz, onda on mora biti u uvodnom delu jasno definisan.“ Termin koji nije jasno definisan može, a i hoće, da stvara pravnu nesigurnost i otežava primenu propisa. I posle mora da se opet menja zakon i tako to.

Pored toga što ne znamo šta je proizvodno-industrijski kompleks, nije jasno ni to zašto su obaveze pribavljanja lokacijskih uslova oslobođeni samo investitori koji poseduju proizvodno-industrijske komplekse a ne svi investitori koji grade solarne elektrane do 1 MW a nameravaju da proizvedenu energiju koriste samo za sopstvene potrebe? U čemu je razlika i zašto su vlasnici proizvodno-industrijskih kompleksa privilegovani?

Još nas više zbunjuje Predlagač zakona ako se setimo, a bilo je pre nekoliko meseci pa se nije teško setiti, da je Ministarstvo građevine u februaru ove godine utvrdilo da se za sve solarne elektrane instalisane snage preko 10,8 kW, a do 150 kW, mora pribaviti odobrenje za izgradnju. Rezultat ove, moram da kažem - duboko pogrešne odluke, bio je zaustavljanje i usporavanje izgradnje malih solarnih elektrana u domaćinstvima, javnim ustanovama i preduzećima, jer je procedura za pribavljanje odobrenja za izvođenje radova postala otežana, nejasna i neuređena. Posebno je pitanje pribavljanja lokacijskih uslova postalo nejasno pa, prema informacijama iz prakse, pojedine jedinice lokalne samouprave zahtevaju lokacijske uslove a pojedine ne zahtevaju. Prema informacijama iz dosadašnje prakse, za male solarne elektrane materijalno relevantni uslovi su, po pravilu, uslovi Elektrodistribucije Srbije i organizacione jedinice Ministarstva unutrašnjih poslova nadležne za poslove zaštite od požara. Ostali imaoci javnih ovlašćenja po pravilu samo obaveštavaju nadležni organ da nemaju posebne uslove za projektovanje i instalaciju solarne elektrane. 

Da li će predlog novog Zakona o planiranju i izgradnji otkloniti ovo zamešateljstvo i omogućiti investitorima malih solarnih elektrana jasnu i efikasnu proceduru? Po svemu sudeći neće. Jer, ako sledimo slovo Predloga zakona, svi investitori osim onih koji grade i priključuju solarnu elektranu za sopstvene potrebe u okviru proizvodno-industrijskog kompleksa, prolaziće kroz istu neizvesnu (i nepotrebnu) proceduru, bez obzira da li planiraju da grade objekat od 11 kW ili 1 MW.

Dakle, problem koji je društvu napravilo Ministarstvo građevinarstva uvodeći nepotrebne procedure u postupak odobravanja izgradnje malih solarnih elektrana neće biti otklonjen ovim zakonom ako se (bilo čijom) naknadnom pameću ne promeni.

Photo by Markus Spiske on Unsplash 

Ima Predlagač i obrazloženje zašto čini ovo što čini. Naime, piše u obrazloženju Zakona da je izuzetak od primene člana 53a kada je u pitanju instalacija solarne opreme, za proizvodnju struje za sopstvene potrebe u skladu sa intencijom države da se u svim situacijama gde je to moguće koriste obnovljivi izvori energije i tzv. zelena energija. Ovo jednostavno nije tačno. Izuzetak od primene člana 53a predviđen je samo za investitore koji grade i priključuju solarnu elektranu za sopstvene potrebe u okviru proizvodno-industrijskog kompleksa. To svakako nije način da se „u svim situacijama gde je to moguće koriste obnovljivi izvori energije“ jer ostaje širok krug investitora (uključujući i domaćinstva, preduzeća koja ne poseduju proizvodno-industrijske komplekse, javne ustanove) za koje će nastaviti da važe nejasna pravila uvedena u februaru 2026. godine. Da je Vlada Srbije imala intenciju da podrži upotrebu zelene energije ne bi Ministarstvo ni menjalo pravilnik koji utvrđuje za koje objekte nije potrebna građevinska dozvola, odnosno za koje objekte se  izdaje odobrenje za izgradnju. Prethodno rešenje bilo je bliže zahtevima EU propisa koje Srbija upravo namerava da usvoji.

Direktiva EU sa kojom se zakon uopšte ne usklađuje

Predlagač zakona obrazlaže izmene člana 53a time što je „Direktivom Evropske unije uvedena obaveza država članica da postupak izdavanja dozvola za instalaciju solarne opreme ne prelazi tri meseca, a imajući u vidu rokove propisane Zakonom o planiranju i izgradnji ukazala se potreba za propisivanjem izuzetka od primene člana 53a Zakona, kada su u pitanju predmetni objekti, a u cilju ubrzavanja izdavanja akata za izgradnju.“

Predlagač na ovaj način pokreće niz pitanja ali ne daje odgovore. A dužan je da svoje namere obrazloži bar narodnim poslanicima koji bi trebalo da podrže ovaj zakon. 

Prvo pitanje glasi: o kojoj direktivi EU predlagač ovde govori? Ne samo da Vlada ne saopštava o kojoj se direktivi radi već nam u Izjavi o usklađenosti propisa sa propisima EU, što je sastavni deo predloga zakona, tvrdi da nema odredbi primarnih i sekundarnih izvora prava Evropske unije na koje se poziva, odnosno, da nema usklađivanja sa propisima Evropske unije. Kako je to moguće kada u istom tom obrazloženju Predlagač gotovo citira zahteve direktive EU?

Nije to baš izmišljeno u potpunosti, nego, po svemu sudeći, prilagođeno nekoj (i nečijoj) trenutnoj potrebi i interpretirano u skladu sa tom potrebom. Naime, Direktiva o promociji upotrebe obnovljivih izvora energije iz 2023. godine, takozvana RED III direktiva, zahteva od država članica EU da postupak izdavanja dozvola za ugradnju opreme za solarnu energiju (i pripadajućih sistema za skladištenje energije, uključujući solarne instalacije integrisane u zgrade, na postojećim ili budućim veštačkim strukturama, izuzev veštačkih vodnih površina) traje najduže tri meseca. Ovde je izuzetno važno naglasiti da, prema RED III direktivi, postupak izdavanja dozvola obuhvata sve relevantne administrativne dozvole za izgradnju, obnovu kapaciteta i rad postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora uključujući dozvole za priključenje na mrežu i, ako je potrebno, procenu uticaja na životnu sredinu. A Vlada Srbije pokušava da nas ubedi da time što će investitore koji grade i priključuju solarnu elektranu za sopstvene potrebe u okviru proizvodno-industrijskog kompleksa osloboditi obaveze pribavljanja lokacijskih uslova ostvariti ciljeve direktive čiji naziv nam čak ni ne otkriva!? Još je opasnije po javni interes ako Vlada namerava da u domaće zakonodavstvo prenese odredbe RED III direktive tako što će parcijalno i bez javne rasprave da menja komad po komad zakonodavstva.

Još je važno skrenuti pažnju da rok od 3 meseca iz RED III direktive uopšte nije vezan za solarne elektrane snage do 1 MW. Ali, sa druge strane direktiva zahteva da postupak izdavanja dozvola za ugradnju opreme za solarnu energiju kapaciteta 100 kW ili manje, uključujući potrošače vlastite obnovljive energije i zajednice obnovljive energije, ne traje duže od mesec dana. 

Transpozicija propisa EU na ovaj način nije samo neefikasna već može biti i štetna po javni interes.

U trenutku kada je bolno očigledno da nam je neophodan svaki kilovat-čas električne energije i da su mali proizvođači električne energije neizostavni akter u stvaranju održivog elektro-energetskog sistema potrebno je da se etatistički i birokratski pristup kreiranju propisa napusti bez odlaganja. Da li je moguće da neko i dalje pokušava da ubedi građane Srbije da je bolje da kupuju skupu uvoznu struju umesto da je na svom krovu proizvode jeftino?

Photo by MICHAEL WILSON on Unsplash 

Neophodno je da Vlada Srbije i odgovorna ministarstva odustanu od parcijalne i tajne transpozicije RED II i RED III direktive i otvore proces širokih konsultacija sa svim relevantnim akterima – privredom (pa čak i onima koji ne poseduju proizvodno-industrijske komplekse), kupcima-proizvođačima, energetskim zajednicama, stručnom javnošću i civilnim društvom o tome kako u zakonodavstvo Republike Srbije preneti zahtevne i rizične odredbe RED II, a posebno RED III direktive. Ovde pre svega mislim na odredbe koje se odnose na područja ubrzane izgradnje projekata obnovljive energije (renewables acceleration areas) za čije uvođenje postojeći nefunkcionalni i oslabljeni sistem prostornog planiranja i zaštite životne sredine jednostavno nije spreman.  

Umesto da se izmišlja posebna procedura za investitore proizvodno-industrijskih kompleksa potrebno je da se izmene propisi koji uređuju izgradnju i instalaciju solarnih elektrana do 150 kW tako da se za solarne elektrane kupaca-proizvođača preko 10,8 kW a do 150 kW ne zahtevaju lokacijski uslovi, ukoliko se ne menjaju kapaciteti priključka i ne ugrožava stabilnost, pouzdanost i bezbednost mreže. Relevantni imaoci javnih ovlašćenja, a po svemu sudeći to su samo Elektrodistribucija Srbije i MUP, tada bi izdavali standardizovane uslove neposredno, kako bi se obezbedilo efikasno priključenje kupaca-proizvođača.