Dozvola je obavezna, osim kada nije: kako je „evropski” zakon o industrijskom zagađenju ogolio zarobljenu državu

Autor: Hristina Vojvodić

Narodna skupština je 10. jula 2026. godine usvojila novi Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine. Ministarstvo ga je predstavilo kao „snažan iskorak” i važan korak ka usklađivanju zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije, uz posebno isticanje da je sa Direktivom o industrijskim emisijama usklađen čak 98,54 odsto.
Ovaj tekst ne pokušava da pobroji sve nedostatke novog zakona, već izdvaja rešenja koja su tokom javne rasprave i skupštinske procedure najjasnije pokazala kako funkcioniše zarobljena država¹: 

Zeleno svetlo za zagađivanje bez posledica

Skupštinska rasprava o novom zakonu konačno je razjasnila pitanje na koje već godinama pokušavamo da dobijemo odgovor: da li industrijsko postrojenje u Srbiji može da radi bez integrisane dozvole? Ministarka zaštite životne sredine je tokom rasprave objasnila da „nepostojanje integrisane dozvole određenog operatera ne znači da on ne može da radi”, a zatim, da ne bi ostalo prostora za pogrešno razumevanje, dodala: „Da to bude svima nedvosmisleno jasno.”

I zaista jeste postalo jasno. Integrisana dozvola je obavezna, samo nije neophodna. Postrojenje mora da je ima, ali njen nedostatak ne znači da ne sme da radi. Zakon propisuje uslov za rad, a ministarka objašnjava da neispunjavanje tog uslova ne predstavlja prepreku radu. Odgovor je jasan, mada se on najčešće ne saopštava tako direktno.

Sada nam još preostaje da sačekamo da ministarka građevinarstva u Skupštini objasni da nepostojanje građevinske dozvole ne znači da investitor ne može da gradi. Možda bi zatim ministar zdravlja mogao da objasni da nepostojanje dozvole za stavljanje leka u promet ne znači da se taj lek ne može prodavati. Ili ministar pravde da nepostojanje položenog pravosudnog ispita ne znači da neko ne može da se bavi advokaturom.

Umesto da reši ključni problem, odnosno činjenicu da postojeća postrojenja godinama rade bez integrisanih dozvola, nov zakon propisuje da inspektor može da zabrani rad do pribavljanja dozvole samo novom postrojenju, dok za postojeća postrojenja inspektor proverava samo da li je podnet zahtev za izdavanje dozvole. Tokom javne rasprave predložili smo da se iz odredaba o inspekcijskom nadzoru izbrišu reči „nova” i „novih”, kako bi inspektor mogao da zabrani rad svakom postrojenju koje nema integrisanu dozvolu. Predložili smo i da inspektor, kada utvrdi da postrojenje radi bez dozvole, ima obavezu da zabrani rad do njenog pribavljanja, i podnese prijavu za privredni prestup, po logici koju Zakon o planiranju i izgradnji primenjuje kada se gradi bez odgovarajuće dozvole. 

Predlog je bio zasnovan na prilično „radikalnoj” ideji: Ako je dozvola uslov za rad, bez dozvole se ne radi. Predlog nije prihvaćen, uz obrazloženje da je „fokus Nacrta zakona na usklađivanju sa Direktivom 2010/75/EU”. Jer, poznato je, evropski propisi naročito insistiraju na tome da postrojenja bez dozvole nastave nesmetano da rade.

Prebrojavanje ovaca bez ovaca 

Novi zakon propisuje da je operater dužan da, u roku od šest meseci od njegovog stupanja na snagu, obavesti nadležni organ radi „identifikacije postrojenja i aktivnosti” koje podležu izdavanju dozvole.

Dakle, nakon više od dvadeset godina primene Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja, dve izmene prethodnog zakona, sastavljanja i ažuriranja liste od oko 220 postrojenja koja podležu izdavanju integrisane dozvole, kao i izrade nacionalnih planova, strategija i pregovaračkih dokumenata i realizacije brojnih projekata međunarodne pomoći na osnovu tih podataka, država će sada zamoliti operatere da joj se sami jave kako bi ih identifikovala. 

Identifikacija operatera je osnovni preduslov da bi država uopšte mogla da reguliše ovu oblast. Pre nego što propiše obavezu pribavljanja dozvole, planira inspekcijski nadzor ili procenjuje potrebne administrativne kapacitete, država mora da zna na koga se zakon odnosi. Ako su operateri već identifikovani, nije jasno čemu služi njihova ponovna identifikacija. Ako nisu, ostaje pitanje na osnovu čega su prethodnih dvadeset godina sastavljane liste, izrađivani planovi i trošena sredstva namenjena usklađivanju.

Svi smo mi jednaki, samo su neki jednakiji

Prema informacijama iz Predloga zakona, u Srbiji postoji oko 220 postrojenja koja podležu  režimu izdavanja integrisane dozvole. Od početka primene ovog zakona izdato je ukupno 67 integrisanih dozvola. Ministarstvo pritom nije jasno prikazalo koliko je od tih dozvola trenutno važeće, koliko se odnosi na nova, koliko na postojeća postrojenja, niti koliko je puta istom operateru izdavana nova, revidirana ili obnovljena dozvola. Dakle, ono što se pouzdano zna jeste da više od 150 velikih postrojenja godinama radi bez integrisane dozvole. 

Uprkos tome što se iz obrazloženja zakona može videti naznaka toga da su postojeća postrojenja glavni problem, u novom zakonu ministarstvo je odlučilo da prema njima bude naročito blagonaklono.

Ovaj primer je možda i najjasniji prikaz zarobljene države. Zarobljena država nije samo država u kojoj se zakon ne primenjuje. To je država koja, nakon dvadeset godina neprimenjivanja zakona, donosi novi zakon kojim se posledice neprimenjivanja pažljivo prilagođavaju interesima onih koji zakon nisu poštovali.

Zašto novi zakon nije korak bliže usklađivanju sa pravom Evropske unije

Ministarstvo je posebno istaklo da je novi zakon sa Direktivom o industrijskim emisijama usklađen čak 98,54 odsto. Međutim, harmonizacija sa pravom Evropske unije nije takmičenje u prepisivanju. Direktiva utvrđuje ciljeve i rezultate, dok bi država trebalo  da izabere rešenja koja će omogućiti ostvarivanje ciljeva i svrhe direktive u sopstvenom pravnom, institucionalnom i društvenom kontekstu. Da je logika transpozicije EU propisa drugačija onda bi direktive imale direktno dejstvo. 

Na Nacrt je dostavljeno ukupno 127 primedbi, predloga i sugestija. Izveštaj Ministarstva pokazuje da je veliki broj suštinskih komentara odbijen uz obrazloženje da je odgovarajući član Direktive 2010/75/EU već „u potpunosti transponovan”. Tako je, na primer, na upozorenja da nisu dovoljno uređeni inspekcijski nadzor, promena dozvole, prestanak aktivnosti ili učešće javnosti, često odgovarano navođenjem broja člana Direktive koji je navodno prepisan. To ukazuje na birokratksi formalizam u transpoziciji EU propisa jer očigledno se ne teži ostvarivanju cilja i svrhe direktive - kontroli i smanjenju zagađenja iz velikih industrijskih postrojenja, već prostom “čekiranju” još jedne stavke u pregovaračkom okviru. Kakvu korist građani Srbije imaju od takvog pristupa procesu evrospkih integracija? 

Drugi primer istog formalizma jeste izbor evropskog propisa sa kojim se zakon usklađuje. Direktiva 2010/75/EU usvojena je 2010. godine. Srbija je šesnaest godina kasnije donela zakon kojim bi trebalo da zaokruži njeno prenošenje. U međuvremenu je Evropska unija 2024. godine izmenila tu direktivu i uvela savremenija rešenja, uključujući snažniju zaštitu zdravlja ljudi, veću resursnu efikasnost, podsticanje cirkularne ekonomije i dekarbonizacije, kao i širu definiciju zainteresovane javnosti.

Ministarstvo je predlog da se razmotre i dobra rešenja iz Direktive iz 2024. godine odbilo uz obrazloženje da se „nisu stekli uslovi” da Srbija preuzima te obaveze pre država članica, koje su imale rok da svoja zakonodavstva usklade do 1. jula 2026. godine.

Naravno da zemlja kandidat ne mora odmah i nekritički preuzeti svaku novu odredbu evropskog prava. Ali ništa nije sprečavalo Srbiju da preuzme rešenja iz 2024. godine koja je moguće primeniti, ili propiše viši nivo zaštite tamo gde je to neophodno zbog dramatičnog stanja životne sredine i dugogodišnje neprimene zakona. Direktive postavljaju minimalne standarde, a ne zabranu državama da sopstvene probleme rešavaju ozbiljnije. 

Zaključak

Nakon dvadeset godina više nije dovoljno pitati zašto je izdat tako mali broj dozvola, zbog čega su svi rokovi probijeni i ko je odgovoran za to što veliki industrijski zagađivači godinama rade nezakonito. Odgovori na ta pitanja trebalo je da budu polazna osnova za izradu novog zakona. Umesto toga, država je donela još jedan propis bez ozbiljne analize sopstvenog neuspeha, a postojeća postrojenja dodatno zaštitila od mera kojima bi mogla biti primorana da se usklade sa propisima i smanje zagađenje životne sredine i ugrožavanje zdravlja ljudi.

Izrada zakona, analiza efekata, ekspertska podrška i proces konsultacija podržani su evropskim sredstvima. Zbog toga je opravdano pitanje da li je Evropskoj uniji dovoljno da zemlja kandidat proizvede zakon koji formalno liči na evropsku direktivu ili će se napredak konačno meriti time da li najveći zagađivači zaista imaju dozvole i poštuju uslove pod kojima smeju da rade.

Ovaj materijal objavljen je uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za njegovu sadržinu odgovorna je isključivo Platforma za društveni razvoj i inovacije i ona ne odražava nužno stavove Evropske unije.

^[1] Do zarobljavanja države dolazi kada jedno ili više lica ili interesnih grupa ostvare toliki uticaj ili kontrolu nad državnim institucijama da one koriste svoja javna ovlašćenja za ostvarivanje privatnih interesa tih lica ili grupa, umesto zaštite javnog interesa. Upravo tome svedočimo u slučaju sistema integrisane kontrole i sprečavanja industrijskog zagađenja. Više o tome vid. https://www.idea.int/publications/catalogue/html/state-capture-how-recognize-and-react-it.